| (이주원기자-.탐사보도2) 사수도(장수도), 완도군 소안면에 더 가깝다! 해상경계 중간선 등거리 원칙 판례 많아 |
| 2023-07-03(월) 05:46 |
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<이주원기자> -분석 기사 계속 연재 계획.
자치단체간 관할구역 분쟁사례 분석을 해 보았다.
최근의 관할구역 분쟁사례들을 보면 지방자치제도 실시 이후 지방자치단체간 관할구역 갈등이 첨예한 이해관계 대립과 법적인 기득권 분쟁으로 인해 해결이 매우 어려우며, 이로 인해 심각한 사회적․행정적 문제를 야기하고 있는 것으로 판단된다. 여기서는 최근의 관할구역 분쟁사례들에 대해 분쟁발생배경, 갈등의 핵심쟁점과 특징 등에 대해 분석하였다.
① 사례1: 충남 당진군과 경기 평택시간의 관할구역 갈등사례
1998년 3월 준공된 평택항 제1단계공사로 조성된 공유수면매립지(594,629㎡)를 평택시와 당진군이 이중등록함에 따라 경기도는 2000년 3월 31일 중앙분쟁조정위원회에 충청남도를 상대로 관할구역분쟁조정을 신청하였다
한편 당진군은 2000년 9월 7일 평택시를 상대로 “공유수면매립지 전부를 경기도 평택시 지번으로 등기한 것은 잘못”이라며 헌법재판소에 권한쟁의심판을 제기하였다. 당진군의 청구내용을 보면 ①지방자치법상 지방자치단체의 구역은 육지뿐 아니라 바다․호수․하천 등 수면과 상공․지하를 포함하며, ②바다의 지방자치단체 경계는 국립지리원 간행 지형도상 경계이므로 매립지 일부는 당진군에 편입되어야 한
다는 것이다.
이에 반해 평택시는 ①지형도상 해상경계는 지방자치단체의 경계가 아니며, ②공유수면매립지는 조성된 토지로서 평택시에서는 지적법령에 따라 적법하게 신규등록하였기 때문에 문제가 없다고 주장하였다. 그런데 헌법재판소 전원재판부는 5대 4 의견으로 당진군의 주장을 인용하였다. 즉 결정문에서 “지방자치단체의 자치권이 미치는 관할구역의 범위에는 육지는 물론 바다도 포함되므로 바다에 대해서도 지방자치단체의 자치권한이 존재한다”면서 “바다의 행정구역경계에 대해 법률로 규정되어 있지 않지만 어업허가, 어업단속 등 지자체가 행정권한을 행사하는 과정에서 해상경계선을 기준으로 삼아온 점 등에 비춰 이를 행정구역 경계로 보는 것이 타당하다”고 밝혔다.
② 사례2: 전남 순천시와 광양시간의 관할구역 갈등사례
율촌산업단지의 일환으로 조성된 매립지를 둘러싼 순천시와 광양시간 관할구역분쟁사례로11) 한편 재판관 4인은 “지자체가 바다에 대한 관할권한을 갖고 있다고 볼 법적 근거가 없고 국립
지리원의 해상경계 역시 관행에 의해 관습법이 됐다고 인정하기 어렵다”며 기각이라는 소수의견을 내렸다.
순천시는 현대하이스코의 율촌1지방산업단지내 13만5천 평에 대한 공장신축을 허가하였다.12) 이에 대해 광양시는 동 부지는 지형도상 해상경계선을 기준으로 순천시(4만5천 평)와 광양시(9만평)에 걸쳐 있어 건축허가와 지방세부과에 대한 사전협의를 요구하였다.
그러나 순천시가 이를 거절하자 광양시는 2000년 6월 16일 전남지방분쟁조정위원회에 분쟁조정을 신청하였고, 2003년 8월 28일 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구하여 현재 계류 중이다. 광양시는 지도상 해상경계는 시․군간 경계를 나타내는 사실상의 행정구역이므로 동 부지에 대한 건축허가시 양 기관의 협의가 필요함에도 순천시가 단독으로 처리한 것은 불법이므로 순천시, 광양시, 여수시간 관할구역재조정할 것을 주장하였다.
반면 순천시는 ①공유수면에 대한 행정구역경계조정과 관련된 법적 근거가 없고, ②동 지역은 공유수면매립지이므로 이는 공유수면상 행정구역경계조정이 아닌 새로 조성된 토지의 귀속사안이며, ③순천시는 공유수면 및 제방축조를 위해 현실적으로 많은 기여를 하였고, ④지역을 양분할 경우 1개의 공장건물이 2개의 관할행정구역에 속하게 되어 사업자나 주민 등의 불편이 예상므로 순천시로 편입하는 것이 타당함을 주장하였다.
1999년 12월 23일 전라남도는 율촌산업단지 279만1천 평에 대해 지도상의 해상경계를 준용하여 여수시 102만4천 평, 순천시 98만2천 평, 광양시 78만5천 평으로 면적을 산정하여 최종 고시하였다.
③ 사례3: 충남 서천군과 보령시간의 관할구역 갈등사례
서천군과 보령시에 걸쳐 조성된 남포지구(부사공구) 매립지에 대한 관할권 분쟁사례로서,13) 부사공구 매립으로 인해 보령시와 서천군 간 기존의 하천경계가 보령시에 보다 가깝게 지형이 변경됨에 따라 보령시는 과거 지형도상에 나타난 시․군경계선을 기준으로 하여 매립지 중앙을 양분하자는 주장이며, 서천군은 지형지물과 주민편의를 고려하여 매립지 조성으로 인해 새로 생긴 하천을 경계로 설정하자는 주장이다. 즉 보령시는 새로 조성된 간척지에 대해 기존의 경계를 기준으로 서천군에 추가되는 면적과 보령시에 추가되는 면적이 비슷한 규모가 되도록 경계를 설정할 것을 주장하고 있다. 이에 반해 서천군새롭게 형성된 하천경계를 고려하여 설정할 것을 주장하고 있다. 이와 같은 양 기초자치단체간의 이해갈등은 연구자들이 2005년 7월에 양 지역의 주민들에 대해 실시한 의견조사에서도 첨예한 이해대립을 보이고 있는 것으로 조사되었다.
1985년 2월 8일부터 2005년 12월 31일까지 진행된 남포지구간척지 중 남포공구(666ha)는 전체가 보령시에 포함되지만 부사공구(1,244ha)는 보령시와 서천군에 걸쳐 조성되어 관할권분쟁이 야기되고 있다.
④ 사례4: 서울 동작구와 관악구의 관할구역 갈등사례
1990년대 초 서울시 택지개발로 기존의 구 경계였던 2차선 도로를 제거하면서 서울시 동작구와 관악구에 걸쳐 있는 보라매우성아파트를 포함 우석캐릭터아파트, 해태보라매타워 등 3개 아파트 639가구가 관악구 292가구, 동작구 347가구로는 분리되어 관할권분쟁이 야기되고 있다. 또한 서울시가 옛 공군사관학교부지 일부를 일반매각하면서 행정구역을 분할하지 않아 보라매서해아파트, 롯데백화점도 관악구와 동작구로 관할구역이 분리되어 있다. 이러한 행정구역의 분리로 인해 일부 주민의 경우 세금을 납부하는 자치구와 행정서비스를 받는 자치구가 분리되는 등 주민불편이 가중되고 있다.
이에 대해 양 자치구는 2000년 보라매우성아파트와 우성캐릭터아파트를 동작구로, 해태보라매타워는 관악구로 조정하고자 하였으나 학군과 구이미지 등에 대한 주민들의 이해관계는 물론 세수감소 등을 우려한 구의회의 반대로 조정에 실패하였다. 서울시 역시 현행법상 강제조정권한이 없어 해당 자치구들의 합의 없이는 조정이 어렵다는 입장이다.
⑤ 사례5: 서울 동대문구와 성북구의 관할구역 갈등사례
동대문구와 성북구 경계지역에 위치한 샹그레빌아파트 중 1개동(104동) 55가구는 동대문구 청량리2동에, 3개동(101∼103동) 297가구는 성북구 월곡2동에 편입되어 관할구역분쟁이 야기되고 있다. 이미 감사원 감사를 통해 2002년 7월 15일 서울시와 동대문구, 성북구가 주민의견을 수렴해 행정구역단일화안을 마련하기로 함에 따라 동년 8월에 주민투표를 실시한 결과 총 311명 가운데 165명이 투표해 동대문구 편입 158명, 성북구 편입 7명으로 나타났으나, 성북구의회가 이를 승인하지 않아 관할구역분쟁이 3년 이상 지속되었다. 동대문구는 현재는 1개동 55가구만 동대문구에 편입돼 있으나 주거환경정비사업 전에는 절반이상의 가구가 동대문구에 편입돼 있었으며 무엇보다 주민의견에 따라 동대문구로 편입하는 것이 바람직하다는 입장이다. 이에 반해 성북구는 현재 3개동 297가구가 성북구에 편입돼 있주민 대부분이 성북구의 각종 편의시설과 교통, 공공시설을 이용하고 있으며 또한 주민의견이 동대문구 편입으로 나온 것은 부동산 가격 때문인데 부동산 가격에 따라 행정구역을 조정하는 것은 타당하지 못하다는 입장이다.
⑥ 사례6: 대구시 달서구 등 관할구역 갈등사례
대구광역시는 광역시 차원에서 자치구간 행․재정적 격차를 완화하고 행정의 효율성을 제고하기 위해 한국행정연구원의 연구용역결과를 토대로 2001년 6월 언론사를 통해 자치구간 자치구역조정안을 공론화시켰다. 조정안에 의하면 달서구 두류 1,2,3동, 감삼동, 죽전동, 장ㄷ기동 일부를 서구로, 달서구 성당 1,2동, 송현 1,2동을 남구로, 북구 고성동을 중구로, 수성구 수성4가동, 범어3동을 동구로, 북구 노원 1,2,3가동을 서구로 각각 편입하도록 하였다.
그러나 달서구, 수성구, 북구의 강력한 반발에 직면하자 대구광역시는 행정구역개편방침을 유보하였다. 이후 2003년 1월 당정협의를 거쳐 대구광역시는 달서구 죽전동과 용산동 일부를 서구로, 북구의 성동과 칠성동을 중구로 편입시키는 등 당초 계획을 약간 수정한 개편안을 발표하였다. 한편 달서구는 인구규모와 면적이 대구광역시의 다른 자치구에 비해 크고 달서구 자체도 신라시대부터 생활권이 월배지역과 성서지역으로 나뉘어져 있었다는 점을 고려하여 2개로 분구할 계획을 추진하였다.
⑦ 사례7: 기타 유사사례
부산시 양정동과 연제구 거제동에 걸쳐 있는 유림아파트는 전체 12개 동 1만5000여 평의 아파트단지 가운데 4개 동 5,000여 평은 부산진구 양정동에, 8개 동 1만여 평은 연제구 거제동에 속해 있어 같은 생활권이면서도 행정구역이 2개 자치구로 분리되어 있다. 특히 경계선에 있는 2개 동은 부산진구와 연제구에 걸쳐 있는 상황이다. 또한 부산시 부산진구와 동구에 걸쳐 있는 안창마을은 414가구 1,100여 명은 부산진구 범천동에, 526가구 1,500여 명은 동구 범일동으로 행정구역이 나뉘어 도로확장 등 각종 주민숙원사업 해결에 걸림돌이 되고 있는데도 자치구간 합의가 이루어지지 않고 있다. 한편 경기도 군포시와 의왕시도 관할구역분쟁이 해결되지 않아 경계지역에 건립된 LG아파트 107동과 109동의 전체 158가구 중 78가구는 의왕시, 20가구는 군포시, 60가구는 안방과 건넌방 사이에 경계가 위치해 주민편이 가중되고 있다. 이 밖에도 서울시 중랑구와 노원구 간의 신내택지개발지구, 구로구와 양천구 간의 신정택지개발지구 등도 자치단체 간 첨예한 관할구역분쟁으로 주민불편과 행정력 낭비가 심각한 문제를 야기하고 있다.
-분석 기사 계속 연재 계획.
자치단체간 관할구역 분쟁사례 분석을 해 보았다.
최근의 관할구역 분쟁사례들을 보면 지방자치제도 실시 이후 지방자치단체간 관할구역 갈등이 첨예한 이해관계 대립과 법적인 기득권 분쟁으로 인해 해결이 매우 어려우며, 이로 인해 심각한 사회적․행정적 문제를 야기하고 있는 것으로 판단된다. 여기서는 최근의 관할구역 분쟁사례들에 대해 분쟁발생배경, 갈등의 핵심쟁점과 특징 등에 대해 분석하였다.
① 사례1: 충남 당진군과 경기 평택시간의 관할구역 갈등사례
1998년 3월 준공된 평택항 제1단계공사로 조성된 공유수면매립지(594,629㎡)를 평택시와 당진군이 이중등록함에 따라 경기도는 2000년 3월 31일 중앙분쟁조정위원회에 충청남도를 상대로 관할구역분쟁조정을 신청하였다
한편 당진군은 2000년 9월 7일 평택시를 상대로 “공유수면매립지 전부를 경기도 평택시 지번으로 등기한 것은 잘못”이라며 헌법재판소에 권한쟁의심판을 제기하였다. 당진군의 청구내용을 보면 ①지방자치법상 지방자치단체의 구역은 육지뿐 아니라 바다․호수․하천 등 수면과 상공․지하를 포함하며, ②바다의 지방자치단체 경계는 국립지리원 간행 지형도상 경계이므로 매립지 일부는 당진군에 편입되어야 한
다는 것이다.
이에 반해 평택시는 ①지형도상 해상경계는 지방자치단체의 경계가 아니며, ②공유수면매립지는 조성된 토지로서 평택시에서는 지적법령에 따라 적법하게 신규등록하였기 때문에 문제가 없다고 주장하였다. 그런데 헌법재판소 전원재판부는 5대 4 의견으로 당진군의 주장을 인용하였다. 즉 결정문에서 “지방자치단체의 자치권이 미치는 관할구역의 범위에는 육지는 물론 바다도 포함되므로 바다에 대해서도 지방자치단체의 자치권한이 존재한다”면서 “바다의 행정구역경계에 대해 법률로 규정되어 있지 않지만 어업허가, 어업단속 등 지자체가 행정권한을 행사하는 과정에서 해상경계선을 기준으로 삼아온 점 등에 비춰 이를 행정구역 경계로 보는 것이 타당하다”고 밝혔다.
② 사례2: 전남 순천시와 광양시간의 관할구역 갈등사례
율촌산업단지의 일환으로 조성된 매립지를 둘러싼 순천시와 광양시간 관할구역분쟁사례로11) 한편 재판관 4인은 “지자체가 바다에 대한 관할권한을 갖고 있다고 볼 법적 근거가 없고 국립
지리원의 해상경계 역시 관행에 의해 관습법이 됐다고 인정하기 어렵다”며 기각이라는 소수의견을 내렸다.
순천시는 현대하이스코의 율촌1지방산업단지내 13만5천 평에 대한 공장신축을 허가하였다.12) 이에 대해 광양시는 동 부지는 지형도상 해상경계선을 기준으로 순천시(4만5천 평)와 광양시(9만평)에 걸쳐 있어 건축허가와 지방세부과에 대한 사전협의를 요구하였다.
그러나 순천시가 이를 거절하자 광양시는 2000년 6월 16일 전남지방분쟁조정위원회에 분쟁조정을 신청하였고, 2003년 8월 28일 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구하여 현재 계류 중이다. 광양시는 지도상 해상경계는 시․군간 경계를 나타내는 사실상의 행정구역이므로 동 부지에 대한 건축허가시 양 기관의 협의가 필요함에도 순천시가 단독으로 처리한 것은 불법이므로 순천시, 광양시, 여수시간 관할구역재조정할 것을 주장하였다.
반면 순천시는 ①공유수면에 대한 행정구역경계조정과 관련된 법적 근거가 없고, ②동 지역은 공유수면매립지이므로 이는 공유수면상 행정구역경계조정이 아닌 새로 조성된 토지의 귀속사안이며, ③순천시는 공유수면 및 제방축조를 위해 현실적으로 많은 기여를 하였고, ④지역을 양분할 경우 1개의 공장건물이 2개의 관할행정구역에 속하게 되어 사업자나 주민 등의 불편이 예상므로 순천시로 편입하는 것이 타당함을 주장하였다.
1999년 12월 23일 전라남도는 율촌산업단지 279만1천 평에 대해 지도상의 해상경계를 준용하여 여수시 102만4천 평, 순천시 98만2천 평, 광양시 78만5천 평으로 면적을 산정하여 최종 고시하였다.
③ 사례3: 충남 서천군과 보령시간의 관할구역 갈등사례
서천군과 보령시에 걸쳐 조성된 남포지구(부사공구) 매립지에 대한 관할권 분쟁사례로서,13) 부사공구 매립으로 인해 보령시와 서천군 간 기존의 하천경계가 보령시에 보다 가깝게 지형이 변경됨에 따라 보령시는 과거 지형도상에 나타난 시․군경계선을 기준으로 하여 매립지 중앙을 양분하자는 주장이며, 서천군은 지형지물과 주민편의를 고려하여 매립지 조성으로 인해 새로 생긴 하천을 경계로 설정하자는 주장이다. 즉 보령시는 새로 조성된 간척지에 대해 기존의 경계를 기준으로 서천군에 추가되는 면적과 보령시에 추가되는 면적이 비슷한 규모가 되도록 경계를 설정할 것을 주장하고 있다. 이에 반해 서천군새롭게 형성된 하천경계를 고려하여 설정할 것을 주장하고 있다. 이와 같은 양 기초자치단체간의 이해갈등은 연구자들이 2005년 7월에 양 지역의 주민들에 대해 실시한 의견조사에서도 첨예한 이해대립을 보이고 있는 것으로 조사되었다.
1985년 2월 8일부터 2005년 12월 31일까지 진행된 남포지구간척지 중 남포공구(666ha)는 전체가 보령시에 포함되지만 부사공구(1,244ha)는 보령시와 서천군에 걸쳐 조성되어 관할권분쟁이 야기되고 있다.
④ 사례4: 서울 동작구와 관악구의 관할구역 갈등사례
1990년대 초 서울시 택지개발로 기존의 구 경계였던 2차선 도로를 제거하면서 서울시 동작구와 관악구에 걸쳐 있는 보라매우성아파트를 포함 우석캐릭터아파트, 해태보라매타워 등 3개 아파트 639가구가 관악구 292가구, 동작구 347가구로는 분리되어 관할권분쟁이 야기되고 있다. 또한 서울시가 옛 공군사관학교부지 일부를 일반매각하면서 행정구역을 분할하지 않아 보라매서해아파트, 롯데백화점도 관악구와 동작구로 관할구역이 분리되어 있다. 이러한 행정구역의 분리로 인해 일부 주민의 경우 세금을 납부하는 자치구와 행정서비스를 받는 자치구가 분리되는 등 주민불편이 가중되고 있다.
이에 대해 양 자치구는 2000년 보라매우성아파트와 우성캐릭터아파트를 동작구로, 해태보라매타워는 관악구로 조정하고자 하였으나 학군과 구이미지 등에 대한 주민들의 이해관계는 물론 세수감소 등을 우려한 구의회의 반대로 조정에 실패하였다. 서울시 역시 현행법상 강제조정권한이 없어 해당 자치구들의 합의 없이는 조정이 어렵다는 입장이다.
⑤ 사례5: 서울 동대문구와 성북구의 관할구역 갈등사례
동대문구와 성북구 경계지역에 위치한 샹그레빌아파트 중 1개동(104동) 55가구는 동대문구 청량리2동에, 3개동(101∼103동) 297가구는 성북구 월곡2동에 편입되어 관할구역분쟁이 야기되고 있다. 이미 감사원 감사를 통해 2002년 7월 15일 서울시와 동대문구, 성북구가 주민의견을 수렴해 행정구역단일화안을 마련하기로 함에 따라 동년 8월에 주민투표를 실시한 결과 총 311명 가운데 165명이 투표해 동대문구 편입 158명, 성북구 편입 7명으로 나타났으나, 성북구의회가 이를 승인하지 않아 관할구역분쟁이 3년 이상 지속되었다. 동대문구는 현재는 1개동 55가구만 동대문구에 편입돼 있으나 주거환경정비사업 전에는 절반이상의 가구가 동대문구에 편입돼 있었으며 무엇보다 주민의견에 따라 동대문구로 편입하는 것이 바람직하다는 입장이다. 이에 반해 성북구는 현재 3개동 297가구가 성북구에 편입돼 있주민 대부분이 성북구의 각종 편의시설과 교통, 공공시설을 이용하고 있으며 또한 주민의견이 동대문구 편입으로 나온 것은 부동산 가격 때문인데 부동산 가격에 따라 행정구역을 조정하는 것은 타당하지 못하다는 입장이다.
⑥ 사례6: 대구시 달서구 등 관할구역 갈등사례
대구광역시는 광역시 차원에서 자치구간 행․재정적 격차를 완화하고 행정의 효율성을 제고하기 위해 한국행정연구원의 연구용역결과를 토대로 2001년 6월 언론사를 통해 자치구간 자치구역조정안을 공론화시켰다. 조정안에 의하면 달서구 두류 1,2,3동, 감삼동, 죽전동, 장ㄷ기동 일부를 서구로, 달서구 성당 1,2동, 송현 1,2동을 남구로, 북구 고성동을 중구로, 수성구 수성4가동, 범어3동을 동구로, 북구 노원 1,2,3가동을 서구로 각각 편입하도록 하였다.
그러나 달서구, 수성구, 북구의 강력한 반발에 직면하자 대구광역시는 행정구역개편방침을 유보하였다. 이후 2003년 1월 당정협의를 거쳐 대구광역시는 달서구 죽전동과 용산동 일부를 서구로, 북구의 성동과 칠성동을 중구로 편입시키는 등 당초 계획을 약간 수정한 개편안을 발표하였다. 한편 달서구는 인구규모와 면적이 대구광역시의 다른 자치구에 비해 크고 달서구 자체도 신라시대부터 생활권이 월배지역과 성서지역으로 나뉘어져 있었다는 점을 고려하여 2개로 분구할 계획을 추진하였다.
⑦ 사례7: 기타 유사사례
부산시 양정동과 연제구 거제동에 걸쳐 있는 유림아파트는 전체 12개 동 1만5000여 평의 아파트단지 가운데 4개 동 5,000여 평은 부산진구 양정동에, 8개 동 1만여 평은 연제구 거제동에 속해 있어 같은 생활권이면서도 행정구역이 2개 자치구로 분리되어 있다. 특히 경계선에 있는 2개 동은 부산진구와 연제구에 걸쳐 있는 상황이다. 또한 부산시 부산진구와 동구에 걸쳐 있는 안창마을은 414가구 1,100여 명은 부산진구 범천동에, 526가구 1,500여 명은 동구 범일동으로 행정구역이 나뉘어 도로확장 등 각종 주민숙원사업 해결에 걸림돌이 되고 있는데도 자치구간 합의가 이루어지지 않고 있다. 한편 경기도 군포시와 의왕시도 관할구역분쟁이 해결되지 않아 경계지역에 건립된 LG아파트 107동과 109동의 전체 158가구 중 78가구는 의왕시, 20가구는 군포시, 60가구는 안방과 건넌방 사이에 경계가 위치해 주민편이 가중되고 있다. 이 밖에도 서울시 중랑구와 노원구 간의 신내택지개발지구, 구로구와 양천구 간의 신정택지개발지구 등도 자치단체 간 첨예한 관할구역분쟁으로 주민불편과 행정력 낭비가 심각한 문제를 야기하고 있다.
-분석 기사 계속 연재 계획.
전남/이주원기자 0186028800@hanmail.net 전남이주원기자의 다른 기사 보기